Contexto y ejercicio de los derechos colectivos de los pueblos indígenas
4. Conclusiones
El escenario regional está marcado por la expansión del extractivismo y su ubicación
en un lugar central de las estrategias de desarrollo en los países de la región. No
es posible abstraerse de este contexto, pues genera tensiones importantes en la
implementación de la consulta previa, tanto en un plano general como en los
escenarios específicos donde se producen los procesos de consulta.
Seis de los 15 países latinoamericanos con presencia de pueblos indígenas
han adoptado normas que les permiten aplicar —aunque en algunos casos
solo parcialmente— procesos de consulta previa. Algunos están en proceso de
elaboración de iniciativas legislativas, y otros, en cambio, no han emprendido
seriamente pasos para su implementación. Sin embargo, algunos han anunciado
que lo harán y otros cuentan con normas relevantes, pero insuficientes para poner
en marcha procesos de consulta de manera general. Entre los países que han
dado pasos más grandes, se distinguen dos modelos institucionales: a) encargar
a una entidad la conducción de los procesos de consulta de distintos sectores
o b) encargar a la entidad promotora de la medida la realización del proceso,
con acompañamiento técnico del ente especializado en materia indígena. Este
segundo modelo, propio de nuestro país, fue seguido por Chile, y el Anteproyecto
de Ley de Consulta en Bolivia parecía también optar por él, con lo cual hay cierta
tendencia a preferirlo.
En términos temporales, Colombia es el país donde la consulta previa se
empezó aplicar más tempranamente (1997). Le sigue Bolivia, en tercer lugar se
ubica el Perú y, por último, está Chile, donde su implementación es bastante
reciente. Desde una mirada cuantitativa, Colombia es también el país que lleva
la delantera, en tanto en el corto período que va desde el 2003 hasta junio del
2014 se alcanzaron 4042 protocolos de acuerdos con comunidades étnicas. Le
siguen Bolivia, con alrededor de 40 procesos; Chile, con 36 para proyectos de
inversión, D. S. 40, y otros con el D. S. 66; y luego el Perú, con 28 procesos que
hasta noviembre del 2016 están en etapa de diálogo o de decisión.
En cuanto al alcance de la consulta, en términos objetivos, Chile y Bolivia presentan
los mayores problemas por medidas excluidas expresamente o de facto por ausencia
de normativa. En el alcance subjetivo, hay información sobre problemas prácticos
en Colombia. En el Perú parece superada la negación inicial a que la consulta
se aplique en comunidades campesinas, pero se requiere una atenta aplicación
práctica para asegurarse de que no se produzcan casos de exclusión de colectivos
que presentan los elementos para ser considerados indígenas u originarios. En
todos los países acerca de los que se ha comentado, sin embargo, se continúan
presentando denuncias sobre casos de inaplicación de la consulta previa.
Donde se presentan retos importantes es en la aplicación de las garantías
que exige la consulta previa y, en especial, en su adecuación cultural. Existen
investigaciones que dan cuenta de la entrega de información inadecuada o
incompleta, acuerdos previos con ciertos sectores, presiones indebidas por parte
de funcionarios, problemas de representación de comunidades y la aplicación de
plazos fijos y reducidos de los procesos (véase 3.3).
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