La IMPLEMENTACIÓN del DERECHO a la CONSULTA PREVIA en PERÚ
El artículo 12 de la Ley 29785 establece lo siguiente: «Corresponde a las
entidades estatales brindar información a los pueblos indígenas u originarios y
a sus representantes, desde el inicio del proceso de consulta y con la debida
anticipación, sobre los motivos, implicancias, impactos y consecuencias de la
medida legislativa o administrativa.»
En su artículo 3, inciso b, el Reglamento establece como afectación directa lo
siguiente: «Afectación directa: Se considera que una medida legislativa o
administrativa afecta directamente al o los pueblos indígenas cuando contiene
aspectos que pueden producir cambios en la situación jurídica o en el ejercicio de
los derechos colectivos de tales pueblos.»
La afectación directa de los derechos colectivos es lo que da contenido a los
posibles acuerdos a los que se arribe en la etapa de diálogo, luego de que —
sobre la base de información adecuada y pertinente— las organizaciones hayan
podido identificar, debatir y llegar a consensos.
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Una afectación directa —como el acceso a los recursos naturales— es de carácter
multidimensional y presenta múltiples aristas: por ejemplo, si las tierras no
están tituladas, si hay riesgo de actividades ilegales, si los recursos para la caza
y la pesca ya son escasos, etcétera. Estas demandas no están vinculadas a la
medida administrativa, pero no pueden desconectarse en el análisis que hacen
las comunidades. Por tanto, las propuestas presentadas por las organizaciones
y comunidades para que se aborden estas problemáticas presentan un fondo
multidimensional y multisectorial.3
Por otro lado, el análisis de las afectaciones es el que debe guiar a las
entidades promotoras en la tarea de identificar las medidas administrativas
que serán consultadas y la oportunidad con la que se desarrollará el proceso.
Lamentablemente, solo el sector Energía y Minas4 ha identificado de manera
explícita las medidas que deben ser consultadas en los subsectores.5
Una rápida revisión de los acuerdos a los que se arribó en los procesos de consulta
nos muestra que las propuestas de las organizaciones indígenas y comunidades
reflejan una demanda de cumplimiento de otros derechos. El siguiente cuadro
—que constituye un ejemplo de esta correlación— muestra algunos acuerdos de
procesos de consulta previa en hidrocarburos en exploración y el del lote 192 en
explotación.
3 En la etapa preparatoria, el instrumento que resume la hoja de ruta y los términos del proceso de
consulta previa es el Plan de Consulta Previa, en el que se identifican la medida que será consultada y las afectaciones. Este documento es el que «marca la cancha» a los actores, y define los
contenidos de los futuros acuerdos. El VMI logró que este instrumento fuera aprobado siempre por
consenso, a pesar de que la norma no lo exige.
4 Una discusión aparte es si las medidas identificadas son las más adecuadas y oportunas, y si el
carecer de opinión vinculante puede limitar al VMI en su rol de ente rector.
5 El resto de entidades del Ejecutivo no ha cumplido con la identificación de las medidas. Una de
las dificultades es que las entidades se niegan a reconocer que sus intervenciones pueden generar
afectaciones. Una visión de que la acción del Estado es de por sí favorable al bien común impide
avanzar en este proceso.